En algunos otros post he escrito sobre el libro de Liaquat Ahamed intitulado «Los Señores de las Finanzas; los cuatro hombres que arruinaron el mundo». Habla dicho libro sobre los Presidentes de los bancos centrales de USA, Reino Unido, Francia y Alemania en la época previa y posterior a la Primera Guerra Mundial.
Este libro, de divulgación económica, aunque a veces árduo de leer, me ha sido muy útil para hacer exámenes. En un post de hace casi un año contaba mi experiencia examinando oralmente a un grupo de alumnos-participantes de la Maestría en Guatemala. Recientemente he vuelto a dejar leer a los participantes el libro, pero ahora les he dejado temas concretos qué desarrollar.
Tengo un alumno que estudió ciencia política. Hemos platicado algunas veces sobre política e incluso le pedí consejo de un post que escribí pero que nunca he publicado, entre otras razones, debido a sus consejos.
A este alumno, que se llama Jonatán Lemus, le dejé como trabajo con relación al libro que escribiera algo relacionado con la forma en que la política influyó en la creación y funcionamiento de los bancos centrales.
Su trabajo me ha encantado, y me ha parecido digno de publicarlo. Así que, con su debido permiso, transcribo aquí íntegramente.
Quizá esto motive a nuevos lectores de este maravilloso libro.
La influencia de la política en los bancos centrales
Introducción
En “Los Señores de las Finanzas”, Liaquat Ahamed argumenta que las decisiones de los directores de los bancos centrales de Estados Unidos, Alemania, Francia y e Inglaterra fueron el principal factor detrás de la crisis financiera que azotó al mundo a finales de la década de los 1920s. Según Ahamed, los errores de estrategia de estos reconocidos banqueros, fueron resultado de la obsesión con el patrón oro. La escasez de oro en la mayoría de estos países después de la Primera Guerra Mundial condujo a la caída de este modelo.
El argumento de Ahamed enfatiza el papel de los bancos centrales en las crisis. Se atribuye a estas instituciones, y en especial a sus líderes, el surgimiento de la especulación en Estados Unidos, que luego condujo a otra serie de crisis financieras en Europa. Sin embargo, en esta breve crítica del libro, me gustaría posicionar la tesis siguiente: Ahamed atribuye a los bancos centrales de estos países un poder mayor del que realmente tenían. Así como la estructura y mandato de los bancos, la crisis financiera fue un producto de decisiones políticas. El pensamiento de los banqueros centrales y su actuación fue un reflejo de la política de ese momento.
Para poder profundizar en dicha hipótesis, este artículo se divide en tres partes. Primero, se describe cómo surgieron los bancos centrales de cada uno de estos países. Se mostrará cómo la estructura de estas organizaciones fue producto de las variables políticas de sus respectivas épocas. Segundo, se analizará cómo la estructura política determinó en buena medida, la manera en cómo se manejaba el poder en la práctica en los bancos centrales, independientemente de lo establecido en las reglas formales. En este sentido, el caso de la Reserva Federal de Estados Unidos servirá como el ejemplo paradigmático de la diferencia entre el poder escrito y el poder real. Y por último, brevemente se reflexiona sobre el impacto del diseño institucional y el manejo del poder en las acciones de los personajes principales del libro ante las crisis.
El surgimiento de los bancos centrales
Ahamed relata brevemente cómo se construyeron las instituciones que hoy día conocemos como bancos centrales. En primer lugar, el autor brinda la siguiente definición de lo que es un banco central: “(es una institución) a la que se le ha concedido el monopolio de la emisión de moneda”. Esta prerrogativa le permite al banco regular el precio del crédito a través de las tasas de interés. Pero, ¿cómo surgieron estas instituciones? Ahamed muestra cómo cada banco central fue producto de las variables políticas de su respectivo país.
Por ejemplo, de los cuatro países, Estados Unidos fue el último en contar con una institución que asumía las funciones de un banco central. Según Ahamed, “a lo largo de su historia, el país había mostrado una actitud ambivalente frente a la institución del banco central”. El autor coincide en el análisis de que lo político tenía mucho que ver con esta actitud. Existía una división entre el Estados Unidos industrializado, de la Costa Este, y el área rural donde predominaban los agricultores. Mientras que los banqueros de la Costa Este abogaban por la existencia de un banco central, los agricultores veían con desconfianza el darle demasiado poder a una institución central. Este temor ha sido notorio en la política estadounidense desde la fundación de dicho país. En efecto, uno de los grandes debates al momento de constituir Estados Unidos fue sobre cuánto poder debería tener el Estado central o federal por encima del gobierno local.
Este rechazo a instituciones federales o centrales fuertes determinó la estructura que adoptó la Reserva Federal de Estados Unidos. Ahamed relata cómo “a principios de 1913, los demócratas del Congreso, presididos por el senador Cárter Glass, recuperaron la idea (del Plan Aldrich), modificándola. En lugar de crear un único banco central, cosa que implicaría una excesiva concentración de poder, el Plan Glass proponía una serie de instituciones regionales autónomas que se denominarían bancos de la Reserva Federal.”
Para sujetar dichas instituciones al poder político, el Plan Glass creó “una agencia pública —la junta de la Reserva Federal—, cuyos miembros serían nombrados por el presidente y que tendría la misión de supervisar toda la estructura.” Luego a lo largo del libro se puede observar cómo esta junta tenía escaso poder real en comparación a los bancos regionales.
En este sentido, Benjamin Strong, quien participó en la formulación del Plan Aldrich, se oponía a una estructura tan descentralizada puesto que esta solo crearía más conflictos y confusión, sin resolver el problema de las crisis bancarias por la falta de una autoridad central fuerte.
Es interesante notar cómo el temor a una institución central llevó a que los políticos crearan una estructura con poder fragmentado, que no necesariamente correspondía a criterios técnicos en su diseño. Asimismo, el Plan Glass tuvo éxito político precisamente porque se sujetó a variables políticas, mientras que el Plan Aldrich, a pesar de haber sido hecho por expertos, fue un fracaso.
Por otro lado, si bien el surgimiento de los bancos europeos tuvo un contexto diferente, la política también fue parte de su historia. En el caso del banco francés, según Ahamed, la Banque de la France había surgido en un contexto de guerra. Luego de la revolución francesa, el país se enfrentaba a una seria escasez de moneda y desconfianza en el papel moneda no respaldado por el oro. Ante esta situación, Napoleón Bonaparte permitió que dos financieros pudieran crear un nuevo banco que emitiera moneda respaldada por el oro y con un capital de 30 millones de francos. Este banco obtuvo en 1803 el monopolio para emitir moneda.
Sin embargo, luego de una crisis que casi lleva a la liquidación del banco, Napoleón reestructuró la organización, al “(modificar) los estatutos de la Banque de manera que, a partir de entonces, el gobernador y los dos vicegobernadores fuesen nombrados directamente por el gobierno, lo que en aquellos días equivalía a Napoleón en persona”. Es decir, a pesar de ser concebida como una institución independiente del Estado, el diseño de la organización permitía al poder político tener un alto grado de influencia en las decisiones del banco central.
El mismo es el caso del banco central alemán. Según Ahamed, “mientras que legalmente el Reichsbank era propiedad de accionistas privados, (la junta era) compuesta por políticos: el canciller imperial y cuatro miembros que representaban a los estados federales alemanes.” Esta estructura fue diseñada por el conde Otto von Bismarck, “un hombre que, por encima de todo, entendía el poder”. El autor relata que durante la formación del Reichsbank en 1871, Bismarck recibió el consejo de su banquero privado quien le advirtió que un banco central demasiado independiente sería un obstáculo, sobre todo en aquellos momentos en los que las consideraciones políticas estaban por encima de las económicas.
Finalmente, el Banco de Inglaterra también estuvo relacionado en sus orígenes con la guerra. En este caso, el Banco no fue creado para regular la moneda como en Francia, sino para contribuir a pagar una guerra. Según Ahamed,
“en 1694, Inglaterra se encontraba cerca de la quiebra”. Fue en este contexto que “un grupo de mercaderes, todos protestantes, quienes abandonaron Francia, acudieron al ministro de Hacienda, Charles Montagu, para ofrecer al gobierno un préstamo de 1,2 millones de libras a perpetuidad a un interés del 8%. A cambio, pidieron que se les concediera el derecho a constituir un banco autorizado a emitir 1,2 millones de libras en billetes —el primer papel moneda legalizado de Inglaterra—, y que fuese nombrado banco único del gobierno. Montagu, desesperado por conseguir dinero, copió la idea. Antes de terminar el año, el nuevo banco abrió sus puertas bajo el nombre de The Governor and Company Bank of England.”
Con el tiempo, debido a su tamaño y estabilidad, este Banco empezó a adquirir un estatus superior y sus billetes se convirtieron en la forma dominante de papel moneda. El resto de bancos más pequeños depositaban en dicha institución sus reservas. Sin embargo, sus facultades nunca se oficializaron y tanto su papel como sus deberes específicos eran muy ambiguos.
El común denominador de estos cuatro bancos es que surgieron como producto de variables políticas. Su estructura responde a la política de la época. En el caso del estadounidense, se conformó una estructura descentralizada por el temor a una reserva federal fuerte. Tanto Francia como Inglaterra vieron sus bancos centrales surgir como consecuencia de una guerra. Francia lo utilizó para estabilizar su moneda, mientras que Inglaterra para financiar el conflicto. Finalmente, el banco alemán fue producto también de consideraciones políticas. Von Bismarck diseño una estructura que si bien pertenecía a accionistas privados, no era tan independiente de las consideraciones políticas.
El poder de los bancos en la práctica
En ciencia política se tiende hacer una diferencia entre el poder “formal”, es decir, lo que establecen las reglas escritas, y el poder “informal”, que es cómo se distribuye y maneja el poder en la práctica. En el caso de los bancos centrales, se puede observar cómo en los cuatro, el diseño institucional no necesariamente reflejaba el poder real a lo interno de dichas instituciones.
En el caso de la Reserva Federal, a pesar de ser una institución descentralizada, controlada en teoría por una Junta Federal, Benjamin Strong fue el hombre fuerte de la organización. Los dirigentes de la comunidad bancaria de Nueva York promotores de un banco central fuerte, hábilmente llegaron a la conclusión de que Strong podría tener mayor influencia como director del Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Era claro que “de los doce bancos regionales de la reserva creados por la nueva ley, el de Nueva York sería el más grande.”
Los cálculos de dichos dirigentes fueron los correctos. Según Ahamed, “además del presidente y de los dos miembros de oficio, la junta (radicada en Washington) constaba de otros cinco gobernadores, seleccionados cuidadosamente no en virtud de sus conocimientos, sino para garantizar que las diferentes regiones del país estuvieran representadas.”
Dada la debilidad técnica de los miembros de la junta, Strong se convirtió en el alma de la organización. Según Ahamed, “a diferencia de sus superiores nominales, (Strong) concentró sus esfuerzos —especialmente durante sus muchos viajes a Europa— en formarse y adquirir conocimientos sobre los bancos centrales.” La falta de conocimientos así como la confusión política, permitió que Strong se aprovechara de la incertidumbre sobre quién estaba al mando. Por su personalidad, Strong, “que no era un hombre dado a esperar órdenes, se erigió en jefe principal de todo el sistema”.
Un ejemplo de la autoridad de Strong se daba en las decisiones sobre cuánto dinero inyectar en el sistema bancario mediante la compra de títulos del gobierno en el mercado abierto. Si bien en teoría existía un Open Market Investment Committee (OMIC), formado por cinco miembros, los gobernadores de los bancos de la Reserva Federal de Boston, Nueva York, Filadelfia, Chicago y Cleveland; Strong solamente tenía que convencer a otros dos para obtener la mayoría de los votos.
La manera en cómo se manejaba el poder en la práctica tenía una gran debilidad. Strong tenía problemas al momento de trabajar con el resto de sus colegas. Su personalidad dominante le hizo fracasar a la hora de institucionalizar políticas, por lo que cuando él no estaba presente, “el Fed quedaría paralizado a causa de los conflictos internos”. En efecto, luego de su muerte, el banco perdió mucha de la autoridad.
Por su parte, en Francia, Ahamed ofrece dos perspectivas sobre cómo era el manejo del poder en la práctica. Por un lado, hubo episodios en los que el Banque de la France se sometía a las necesidades del gobierno. Por ejemplo, se relata un episodio en el que altos funcionarios del banco central francés conspiraron con funcionarios del Ministerio Hacienda para alterar los libros de la Banque. Esto con el objetivo de emitir moneda extra puesto que la Ley establecía un límite sobre cuánto podría emitir el banco central para prestar al gobierno.
Por otro lado, Ahamed también relata sobre cómo la cultura francesa permeaba la organización de la Banque. Según Ahamed, “aunque en aquel tiempo el gobernador y vicegobernador acostumbraban a proceder de las filas del alto funcionariado, respondían en última instancia ante el Consejo de Regentes, formado por doce miembros.” Estos regentes provenían de las más familias más pudientes de Francia. Por ende, “no era de extrañar que los sillones del Consejo de Regentes fuesen prácticamente hereditarios. Cinco de los doce regentes electos eran descendientes de los fundadores originales y un número desproporcionado eran protestantes de origen suizo”.
La composición del Banque de la France hizo que en varios episodios, este se planteara como independiente al gobierno. Por ejemplo, en 1926, el gobierno intentó persuadir a la Banque de que había llegado el momento de redimir su obligación respaldando el franco con moneda extranjera obtenida de créditos garantizados por el oro. La Banque se negó. La izquierda francesa argumentó que la actitud del banco central respondía a una visión aristocrática de sus miembros, mostrando así como la estructura de poder del país se veía reflejada en la toma de decisiones de la institución, independientemente de lo establecido en las leyes formales.
El caso de Alemania es similar. Si bien la institución fue diseñada para no ser tan independiente de las consideraciones políticas, se observan casos en los que el Reichsbank se oponía a las políticas de gobierno, sobre todo durante el mandato de Schacht. Por ejemplo, en el marco de la discusión del Plan Young, Schacht repudió públicamente la falta de acción por parte del gobierno para controlar sus propias finanzas y hacer creer a los alemanes que se podía pagar las indemnizaciones.
Por otro lado, el mismo Schacht fue producto de la pugna de poder entre el gobierno y el banco central. Es de recordar que en aquel momento, debido a una ley que establecía un periodo vitalicio para el jefe del Reichsbank, el anterior jefe del banco central, Von Havenstein no podía ser destituido, a pesar de haber sido uno de los responsables de la alta inflación que azotó al país en 1923. En respuesta, Stresemann creó una Comisión de la Moneda, organismo independiente externo al Reichsbank, dirigido por Schacht.
Schacht se convirtió en la autoridad informal en el tema de la política monetaria. Solo fue a raíz de la muerte de Von Havenstein que Schacht pudo ser nombrado oficialmente como el director del Reichsbank. Sin embargo, su episodio como director de la comisión de moneda mostró cómo las consideraciones políticas permiten que la autoridad formal de las instituciones sea modificada. En este sentido, es importante anotar que una vez en el poder, Schacht tuvo libertad de acción puesto que el consejo general, formado por seis banqueros alemanes y seis extranjeros, sólo se reunía trimestralmente, dejándole operar libremente.
En el caso de Inglaterra, según Ahamed, “el Banco estaba dirigido como si se tratase de un club.” Estaba conformado por 26 directores quienes eran en gran parte escogidos entre un exclusivo círculo de banqueros y comerciantes. En dicho tribunal se hallaban representadas las principales familias de banqueros de la City. Normalmente a los directores se les invitaba a ingresar bien entrados en la treintena, y su nombramiento era vitalicio. Entre los cargos del tribunal, sólo el de gobernador y el de vicegobernador eran de tiempo completo.
A pesar de su inicial separación del gobierno, la Primera Guerra Mundial obligó al banco a emitir cada vez más billetes sin respaldo del oro. Esto hizo que se incrementara la dependencia en el Departamento del Tesoro del Reino Unido. A pesar de haber sido el banco principal en el mundo durante mucho tiempo, Ahamed explora poco las dinámicas internas del Banco de Inglaterra. En el libro, se observa con mucho cuidado el actuar de Norman Montangu, más se sabe poco sobre cómo fue su relación con el resto de directivos. Todo parece apuntar que al igual que Strong, la debilidad técnica de sus colegas, le permitió a Montangu acumular una gran cuota de poder y manejar la institución de una manera casi personalista, a pesar de que los estatutos de la organización establecieran una estructura con poder casi igualitario.
Efecto de la política en el desempeño de los bancos centrales
El argumento central de Ahamed sobre el papel protagónico de los dirigentes de estos cuatro bancos centrales es relativamente convincente. Ciertamente, estas instituciones tenían la potestad de modificar las tasas de interés, así como la decisión de imprimir o no papel moneda en momentos de escasez.
Si bien a lo largo del libro, Ahamed muestra cómo estos banqueros eran sujeto del contexto político de la época, el autor les atribuye casi exclusivamente la responsabilidad de la gran crisis financiera que azotó al mundo a final de los años 1920s. Sin embargo, el comportamiento de estos personajes no se sujetaba solamente a consideraciones económicas.
Por ejemplo, en el caso de Moreau en Francia, de quien se habla menos en el libro, se observa un personaje cuyo objetivo principal era la supremacía financiera de su país en Europa. Luego de la Primera Guerra Mundial, Moreau reflejaba el rechazo de los franceses hacia Alemania. Esto le motivó a tomar decisiones económicas basadas en un objetivo político, mantener a Alemania en una posición de debilidad.
Por otra parte, Montangu también fue parte de esa mentalidad política. La cercana relación entre Estados Unidos y Francia le generaba descontento. En los múltiples espacios de diálogo con otros países, no podía evitar mostrar su rechazo hacia los franceses. Estos prejuicios originados por el contexto político tuvieron un impacto en la manera en cómo afrontaba las crisis.
El caso de Schacht es paradigmático en este sentido. De todos, a pesar de ser el personaje con la personalidad más excéntrica, Schacht era el más hábil políticamente. Su constante rechazo a las indemnizaciones reflejaba el sentir de los alemanes de la época. Ese sentir luego se vio manifestado en el surgimiento de Adolf Hitler y los nazis, con quien colaboró brevemente en la parte de la política económica.
Finalmente, Benjamin Strong también fue producto de la época política que atravesaba Estados Unidos. Inicialmente, se caracterizó por evitar intervenir en los asuntos de Europa, una posición característica de dicho país al inicio del siglo XX. Fue precisamente cuando quiso aliviar la crisis en el Reino Unido que tomó la decisión de disminuir las tasas de interés en Estados Unidos, lo cual dio paso a la especulación en Wall Street. Sin embargo, cabe anotar que el mismo Ahamed señala que a pesar de haber retrocedido en dicha decisión, muchos de los bancos especuladores no pertenecían a la Reserva Federal, por lo que el efecto de las decisiones de dicha institución no era tan grande como parecía.
Conclusión
En conclusión, si bien es imposible negar el papel que jugaron los bancos centrales en la generación de la crisis financiera de 1929, atribuirles exclusivamente la responsabilidad de dicha crisis es un tanto exagerado. En este ensayo se mostró cómo las instituciones que dirigían estos personajes fueron desde un inicio, objeto de variables políticas externas. El manejo del poder informal respondía al momento político que atravesaban. El choque por la independencia del banco central frente al gobierno es un tema recurrente en el libro. Se observa cómo a pesar de ser constituidas en su mayoría como instituciones independientes al gobierno, los bancos centrales terminaron respondiendo a su contexto político. Por tal razón, afirmar que Strong, Montangu, Moreau y Schacht llevaron al mundo a la bancarrota es un juicio sumamente injusto. Haría falta agregar entre los responsables de la crisis a sus pares políticos.